A gestão dos resíduos sólidos no Brasil passou por uma transformação normativa significativa nas últimas duas décadas. Antes de 2007, o setor era regulado de forma fragmentada por legislações estaduais e municipais esparsas, sem uma política nacional coerente que integrasse saneamento, meio ambiente e desenvolvimento urbano. Esse cenário mudou com a edição da Lei 11.445/2007, que estabeleceu as diretrizes nacionais para o saneamento básico, incluindo, pela primeira vez, o manejo de resíduos sólidos urbanos como um dos quatro componentes do saneamento — ao lado de abastecimento de água, esgotamento sanitário e drenagem urbana.

A Lei 11.445/2007 representou um avanço ao definir princípios como universalização, integralidade, eficiência e sustentabilidade econômica. No entanto, ela não tratava com profundidade a questão dos resíduos sólidos, que ainda carecia de um marco regulatório próprio. Esse vazio foi preenchido pela Lei 12.305/2010, que instituiu a Política Nacional de Resíduos Sólidos (PNRS). A PNRS introduziu conceitos fundamentais como responsabilidade compartilhada pelo ciclo de vida dos produtos, logística reversa, acordo setorial e a hierarquia de gestão (não geração, redução, reutilização, reciclagem, tratamento e disposição final ambientalmente adequada). A lei também determinou a erradicação dos lixões até 2014 — meta que, na prática, não foi cumprida na maioria dos municípios brasileiros.

Apesar dos avanços, a PNRS não resolveu o problema da regulação econômica e da fiscalização dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos. Cada município continuava responsável pela prestação — ou delegação — desses serviços, sem uma entidade reguladora com poderes para uniformizar regras, definir indicadores de qualidade e estabelecer parâmetros de custo. Faltava um órgão nacional que atuasse de forma coordenada, à semelhança do que a ANA (Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico) já fazia para os serviços de água e esgoto.

Esse cenário começou a mudar com a Lei 14.026/2020, o chamado Novo Marco Legal do Saneamento Básico. A lei alterou profundamente a Lei 11.445/2007 e atribuiu à ANA a competência de editar normas de referência para a regulação dos serviços públicos de saneamento básico, incluindo expressamente o serviço de manejo de resíduos sólidos urbanos (SMRSU). Pela primeira vez, o Brasil passou a contar com um ente federal com poder normativo sobre a regulação dos resíduos, com o objetivo de padronizar procedimentos, garantir a modicidade tarifária e atrair investimentos privados.

A transição foi complexa. A PNRS já havia estruturado o dever dos fabricantes, importadores, distribuidores e comerciantes de estruturar sistemas de logística reversa, mas a execução desses sistemas dependia fortemente dos municípios para a coleta seletiva e para a integração de cooperativas de catadores. O Novo Marco do Saneamento veio para organizar essa governança, estabelecendo que a prestação dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos deve ser regulada com base em normas técnicas uniformes, permitindo a comparação de desempenho entre prestadores e a criação de metas de universalização. A partir de 2020, o Brasil começou a tratar os resíduos não apenas como um problema ambiental, mas como um serviço público que exige eficiência, transparência e sustentabilidade financeira.

O Papel da ANA e as Normas de Referência (NRs)

Com a edição da Lei 14.026/2020, a Agência Nacional de Águas e Saneamento Básico (ANA) passou a ter a atribuição de editar normas de referência (NRs) para a regulação dos serviços de saneamento básico, abrangendo também o manejo de resíduos sólidos urbanos. Essas normas não substituem a atuação das agências reguladoras infranacionais (estaduais, intermunicipais ou municipais), mas estabelecem parâmetros mínimos que devem ser observados por essas entidades na regulação dos contratos de concessão ou de programa.

A Resolução ANA nº 79/2021 foi o primeiro marco normativo nesse sentido. Ela instituiu o Sistema Nacional de Informações sobre Saneamento (SNIS) como fonte oficial de dados para a regulação, determinou a obrigatoriedade de os prestadores de serviços de manejo de resíduos fornecerem informações padronizadas e criou indicadores de desempenho que permitem comparar a eficiência entre diferentes municípios e operadores. A resolução também definiu os requisitos mínimos para a elaboração dos contratos de prestação de serviços, incluindo a necessidade de previsão de metas de universalização, mecanismos de reajuste e revisão tarifária, e a obrigatoriedade de auditoria externa independente.

Em 2024, a ANA avançou com a Resolução ANA nº 187/2024, que aprofundou as regras específicas para o SMRSU. Essa norma estabeleceu critérios para a avaliação da qualidade dos serviços, com indicadores de regularidade, eficiência, produtividade e satisfação do usuário. Entre os pontos mais relevantes, destacam-se:

• Definição de padrões mínimos de coleta, incluindo frequência, abrangência e tipos de resíduos abrangidos (domiciliares, comerciais, públicos e de serviços de saúde).
• Exigência de plano de contingência para situações de paralisação dos serviços, com prazos máximos para restabelecimento.
• Obrigatoriedade de transparência ativa, com a publicação de relatórios trimestrais de desempenho, demonstrando o cumprimento das metas contratuais.
• Mecanismo de mediação e arbitragem para conflitos entre prestadores e municípios, reduzindo a judicialização.

Além disso, a NR 187/2024 tratou da classificação de não conformidades, dividindo as infrações em leves, médias e graves, com penalidades proporcionais que vão desde advertências até multas diárias progressivas. A agência também criou a figura do verificador independente, terceiro especializado que atesta o cumprimento das metas de coleta, tratamento e disposição final, garantindo a credibilidade dos dados reportados ao SNIS.

A atuação da ANA não se limita à edição de normas. A agência também presta apoio técnico às agências infranacionais, oferecendo capacitação e modelos de contratos padronizados. Essa estrutura busca reduzir a assimetria de conhecimento entre municípios pequenos, que muitas vezes não dispõem de corpo técnico especializado, e grandes operadores privados. O objetivo final é criar um ambiente regulatório estável, que estimule a concorrência, reduza os custos e melhore a qualidade dos serviços prestados à população.

Um dos maiores desafios históricos da gestão de resíduos sólidos no Brasil é a inviabilidade financeira dos serviços. Diferentemente dos serviços de água e esgoto, que geram receita por meio de tarifas baseadas no consumo, o manejo de resíduos sempre teve baixa capacidade de cobrança. Muitos municípios não instituíram taxas específicas ou, quando o fizeram, os valores arrecadados eram insuficientes para cobrir os custos operacionais. O resultado foi a precarização dos serviços, a falta de investimento em infraestrutura e a perpetuação de lixões.

O Novo Marco do Saneamento, somado às normas de referência da ANA, impôs a obrigatoriedade da cobrança pelo serviço de manejo de resíduos sólidos urbanos. A NR 1 da ANA (Resolução nº 79/2021) estabeleceu que os contratos de programa ou de concessão devem prever taxa, tarifa ou preço público que garanta a sustentabilidade econômico-financeira da operação. A cobrança pode ser feita de forma direta ao usuário (via boleto) ou embutida na conta de água, conforme a opção do município.

A taxa ou tarifa deve ser calculada com base em estudo de viabilidade econômico-financeira que considere todos os custos envolvidos: coleta, transporte, triagem, tratamento (quando houver), disposição final em aterro sanitário, operação de ecopontos, programas de coleta seletiva e integração de catadores. A metodologia de cálculo leva em conta a quantidade de resíduos gerada por domicílio ou estabelecimento comercial, a frequência da coleta e a distância até a unidade de destinação final.

A sustentabilidade financeira não depende apenas da cobrança, mas também da eficiência na gestão. As normas de referência exigem que os prestadores operem com indicadores de produtividade mínimos, como custo por tonelada coletada, taxa de recuperação de recicláveis e índice de rejeitos encaminhados para aterro. Esses indicadores são monitorados trimestralmente e podem justificar revisões tarifárias. Se o prestador não atingir as metas, a agência reguladora pode aplicar sanções ou reduzir a tarifa.

Um aspecto importante é a modicidade tarifária. A cobrança não pode ser abusiva. As normas da ANA determinam que a tarifa seja fixada em patamar que cubra os custos operacionais e de capital, mas com margem de lucro razoável. Para populações de baixa renda, os contratos devem prever subsídios cruzados ou tarifas sociais, garantindo acesso ao serviço sem comprometer o orçamento familiar.

A experiência dos municípios que já implementaram a cobrança — como Curitiba, São Paulo e Belo Horizonte — mostra que a arrecadação cobre, em média, entre 60% e 80% dos custos, sendo o restante complementado por recursos do orçamento municipal ou de fundos estaduais. A tendência com o Novo Marco é que a cobrança se torne universal, eliminando a dependência de repasses discricionários dos governos estaduais e federais.

A Importância das Agências Reguladoras Infranacionais

A regulação dos serviços de manejo de resíduos não é feita exclusivamente pela ANA. As agências reguladoras infranacionais — estaduais, intermunicipais ou municipais — exercem o papel central de fiscalizar a prestação, aplicar as normas de referência, mediar conflitos e aprovar reajustes tarifários. O Novo Marco do Saneamento determina que os contratos de concessão ou programa devem ser submetidos à regulação de uma entidade competente, sob pena de invalidade do contrato.

Entre as principais agências que atuam no setor, destacam-se:

• ARSESP (Agência Reguladora de Serviços Públicos do Estado de São Paulo): responsável pela regulação de dezenas de contratos de manejo de resíduos em municípios paulistas. A ARSESP editou resoluções específicas para padronizar a qualidade dos serviços e assegurar a transparência das cobranças.
• ADASA (Agência Reguladora de Águas, Energia e Saneamento Básico do Distrito Federal): regula o serviço prestado no DF, incluindo o manejo de resíduos. A ADASA implementou um sistema de metas de desempenho com indicadores de coleta, tratamento e destinação final.
• AGIR (Agência Goiana de Infraestrutura e Transportes): passou a regular os serviços de resíduos em Goiás, com foco na sustentabilidade financeira e na integração com a logística reversa.

O papel dessas agências é crucial para adaptar as normas federais às realidades locais. Cada estado ou região tem características próprias — densidade populacional, geografia, estrutura de geração de resíduos e capacidade de pagamento da população. A agência infranacional pode, por exemplo, flexibilizar prazos para a implantação de coleta seletiva em áreas rurais ou definir metas progressivas de redução de rejeitos para aterros.

Além da fiscalização, as agências atuam na mediação de conflitos entre municípios e operadores. Muitas vezes, divergências sobre o cumprimento de metas, a qualidade do serviço ou a metodologia de cálculo tarifário geram litígios que paralisam investimentos. A agência, com seu corpo técnico especializado, pode resolver essas controvérsias por meio de processos administrativos, evitando a judicialização.

Outra função relevante é a capacitação dos agentes municipais. Muitos municípios pequenos não dispõem de estrutura para elaborar editais de concessão, modelar contratos ou monitorar indicadores. As agências infranacionais oferecem modelos, treinamentos e consultorias, promovendo a profissionalização da gestão.

O Novo Marco do Saneamento exige que os contratos de prestação de serviços de manejo de resíduos prevejam a atuação de uma entidade reguladora independente, dotada de autonomia decisória, orçamentária e financeira. Essa independência é essencial para evitar interferências políticas na definição de tarifas ou na aplicação de penalidades. Com a padronização trazida pelas normas de referência da ANA, as agências infranacionais ganham um norte claro, reduzindo a discricionariedade e aumentando a segurança jurídica para os investidores.

A qualidade dos serviços de limpeza urbana e manejo de resíduos é um dos pilares do Novo Marco do Saneamento. Para assegurar que os prestadores cumpram as obrigações contratuais e que os usuários recebam um serviço adequado, a Resolução ANA nº 187/2024 estabeleceu um sistema de classificação de não conformidades e penalidades.

As infrações são divididas em três categorias:

• Infrações leves: atrasos na coleta de até 24 horas, falhas pontuais na comunicação com o usuário, descumprimento de prazos para resposta a reclamações. A penalidade pode ser advertência por escrito ou multa de até 0,5% do faturamento mensal do prestador.
• Infrações médias: atrasos reiterados na coleta (mais de 3 ocorrências no mês), falhas na segregação de resíduos perigosos, falta de manutenção dos veículos coletores, descumprimento de metas parciais de coleta seletiva. A multa pode chegar a 2% do faturamento mensal, com obrigação de apresentar plano de correção.
• Infrações graves: paralisação total dos serviços por mais de 48 horas sem justificativa, disposição irregular de resíduos em áreas não licenciadas, falsificação de dados reportados ao SNIS, descumprimento reiterado de metas contratuais. As penalidades incluem multas de até 10% do faturamento anual, suspensão temporária da licença de operação ou até mesmo a caducidade do contrato.

Para o usuário (cidadão ou estabelecimento comercial), também há obrigações. As normas de referência determinam que o usuário deve:

• Acondicionar os resíduos de forma adequada, utilizando sacos resistentes e fechados, respeitando os dias e horários da coleta.
• Separar os resíduos recicláveis conforme orientação do prestador, contribuindo para a coleta seletiva.
• Não descartar resíduos perigosos (como medicamentos vencidos, pilhas, baterias, lâmpadas fluorescentes) na coleta comum — esses devem ser levados a pontos de entrega específicos.
• Não depositar resíduos em vias públicas ou terrenos baldios.

O descumprimento dessas obrigações pelo usuário pode resultar em notificações e, em casos reiterados, em multas previstas no regulamento municipal. A fiscalização é feita pela agência reguladora local, que pode aplicar as sanções de forma gradativa, começando por advertências e evoluindo para penalidades pecuniárias.

A qualidade do serviço é medida por indicadores objetivos, como o índice de cobertura (percentual da população atendida), o índice de frequência (dias por semana em que a coleta ocorre), o tempo médio de resposta a reclamações e o percentual de resíduos recicláveis efetivamente recuperados. Esses indicadores são publicados trimestralmente no SNIS, garantindo transparência para a sociedade e permitindo a comparação entre diferentes prestadores e municípios.

A sistemática de infrações e penalidades, aliada aos indicadores de qualidade, cria um ciclo virtuoso: o prestador tem incentivo para melhorar continuamente, o usuário se engaja na segregação correta e a agência reguladora atua como guardiã dos padrões contratuais. O resultado esperado é a elevação da qualidade dos serviços, a redução dos custos operacionais e o aumento da satisfação da população.